The Analysis of Parcels for Land Alternation in Jinan-Gun jeollabuk-Do based on GIS

2.1 지적관련 연구 현황

지적정보는 지적행정 및 토지관리 이외에도 다양한 행정업무에 활용되고 있으며 지적정보 뿐만 아니라 수치지도, 위성영상 및 항공사진, 행정구역도와 병행 사용되고 있다. 특히, 행정정보시스템은 수치지도 및 각종 주제도를 중첩 분석함으로써 지도점검, 정책결정 지원 등의 업무에 지적정보를 활용하고 있으며, 최근 공간정보가 IT 기술과 함께 발전되듯 GIS 및 공간정보와 연계한 연구가 활발히 추진되고 있다.

먼저 Gang(1995)과 Jeong et al(2002)은 GIS 기반의 토지 및 지가정보시스템을 개발하였으며, Seong과 Park(2007)은 토지적성평가시 개별공시지가 산정을 위한 공간분석기법을 제시하였다. 아울러 Seo et al(2001)은 토지관리정보체계 시스템 구축에 최적의 환경을 확보하고 저비용․고효율의 시스템을 구축하는 방안을 개발하였으며 Lim and Cho(1995)은 토지이용계획에서 GIS를 이용한 적지분석시스템을 개발하였다. 또한, Kim and Lee(2010)은 한국토지정보시스템 구축사업의 평가에 관한 연구를 시도하였다. 그리고 Kim and Lee(2005)는 토지 및 건축물 관련 자료와 지적측량결과 등의 자료를 전산화하여 통합적인 지적정보관리시스템을 구축하여 인터넷 GIS 환경에서 서비스 할 수 있는 방법을 연구하였고, Spatial Information Research Institute(2009)에서는 지적정보 이용패턴을 분석하여 공간정보 시장을 활성화 할 수 있는 방안에 대한 연구를 시도하였다. 또한, Jang et al(2010)은 도로․접도구역 사례를 중심으로 지적정보를 활용하여 지형도면 고시의 효율적인 방법에 관한 연구를 하였으며, Kim (2010)는 지적정보가 도면과 대장이 다원화된 관리구조를 가지고 있어 상호 불일치되는 문제에 대해 합리적인 대안을 제시하고 지적정보 통합관리체계 구축에 관한 논리적 토대와 실천적 대안을 마련하였다.

최근 국가적으로 이슈화된 지적재조사사업과 관련된 연구로서, Song and Heo(2011)은 지적재조사사업 실시 방안의 일환으로 경계복원 측량과 확정측량을 결합한 경계확정측량(가칭) 제도 도입을 제시하여 토지 소유자의 동의를 효율적으로 이끌어 낼 수 있는 방법을 제시하였다. 또한, Lee and Park(2012)은 그동안 추진된 디지털지적구축시범사업 및 지적선진화선행사업 등 지적재조사를 위한 실험 사업들을 통해 파악된 문제점과 수범 사례들을 토대로 한국형 지적재조사사업 모델을 개발하고 일필지의 효율적인 등록 방안을 유형별로 제시하였으며, Ministry of Land(2013)에서는 지적재조사의 효율적인 사업 추진을 위한 기본계획을 수립하여 고시한 바 있다.

토지이동에 관한 연구들을 살펴보면, 토지이용의 용도적․형태적 변화현상을 토지이동으로 정의하고, 이에 미치는 영향요인의 규명과 시․도 지역을 유형화하여, 토지이동과 관련되는 변수들을 수집하여 통계분석을 시도한 바 있다(Choi and Seo, 1996). 또한, Seo(1998)는 지목별 토지이동에 미치는 영향정도를 규명하여 토지이동량을 설명하는 모델을 구축함으로써 토지이용 및 지적관리의 기준을 마련하였다.

2.2 토지이동

지적재조사를 추진하는 가장 큰 이유 중에 하나는 지적공부의 등록사항과 실제 이용현황이 다른 지적불부합을 해소하여 지적행정의 효율화를 추진하는 데 있다. 지적불부합의 원인은 다양한 이유가 있겠지만 그 중 토지의 특성 등이 변경되어 지적공부에 등록된 토지의 지목, 면적, 경계 및 좌표 등이 달라지는 토지의 이동(異動)이 발생하게 된다.

『측량·수로조사 및 지적에 관한 법률』 제2조 제28호 규정에 토지의 이동이란 토지의 표시를 새로이 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말하며, 토지의 표시는 지적공부에 등록된 토지의 소재․지번․지목․면적․경계 또는 좌표를 등록한 것이라고 규정하고 있다. 또한, 토지의 이동이 있는 경우 토지소유자는 이동 사유가 발생한 날부터 일정기간 이내에 지적소관청에 신청 및 신고를 하여야 하고 담당공무원은 그 사실여부를 조사하여 지적공부에 정리하여야 한다.

토지는 위치의 고정성이라는 자연적인 특성이 있어 토지의 형질 및 분할․합병 등의 변화가 있더라 하더라도 위치의 이동이나 토지의 자연성을 바꾸어 놓는 것이 아니므로 토지의 현상을 사실대로 지적공부에 등록하여 공시하는 지적의 의미에서 토지의 이동은 권리한계를 정확하게 파악하는 중요한 역할을 하고 있다.

토지의 이동 신청에는 신규등록, 등록전환, 분할, 합병, 지목변경, 바다로 된 토지의 등록말소, 등록사항의 정정, 도시개발사업․농어촌정비사업 등으로 인한 토지의 이동 신청 등이 있다(Ministry of Land, 2012; Seo, 1998).

3.1 연구대상지

본 연구에서는 전라북도 진안군을 대상지로 선정하여 토지이동 대상필지를 분석하였다. 진안군은 전라북도 동부 산악권에 위치하고 있으며, 동쪽으로는 무주군과 장수군, 남쪽으로는 임실군, 서쪽으로는 완주군 그리고 북쪽으로는 충남 금산군과 인접하고 있다. 전라북도 진안군에는 천혜의 관광자원인 명승 제12호 마이산과 1개 읍 5개 면을 수몰시켜 만든 전북의 물줄기인 거대한 용담댐, 천지산수의 운일암․반일암 등 이 위치하고 있다.

진안군의 행정구역은 Fig. 1과 같이 1개 읍, 10개 면으로 구성되어 있으며, 인구는 2013년 2월 기준으로 총 26,838명이다. 진안군의 지목별 분류 현황을 살펴보면, 전체 251,999 필지에 면적은 약 789.1㎢ 이며, 전체 면적 대비 전과 답의 비율이 11%, 임야의 비율이 77%에 해당되어 전형적인 농촌 산간지역 마을의 형태를 지니고 있다. 타 지역과 차별화된 부분은 용담댐으로 수몰되어 전제 면적 대비 댐 지역의 비율이 8%를 차지하고 있다(Jinangun, 2012).

Figure 1

The study area

3.2 도로구역선을 이용한 대상필지 분석

기존에는 토지이동 일제조사 수행시 지적도와 도로구역선을 중심으로 수작업에 의한 토지이동 대상필지를 선정하여 왔다(Ministry of Public Administration and Security, 2012). 도로구역선은 한국토지정보시스템 운영규정에 따라 토지이용계획 또는 목적에 따라 지정권자가 용도지역 지구를 지정하여 결정, 고시된 용도지역내 교통시설 레이어를 의미한다. 이러한 수작업에 의한 기존 방식은 시간과 비용 측면에서 매우 비효율적이며, 또한 육안검사시 발생하는 오차로 인해 정밀도 높은 지적업무를 추진하는데 어려움이 있었다.

본 연구에서는 이러한 기존의 문제를 개선하고자, 연속지적도와 KLIS 도로구역선 레이어를 이용하여 GIS 공간중첩을 통한 토지이동 대상필지를 선정하였다. 먼저, 대상지역내 도로 주변 지역에 대한 연속지적도를 확인한 후 도로를 포함하는 필지를 추출하였다. 본 연구에서는 도로구역선 경계에 포함되어 있는 연속지적도를 추출하기 위해 GIS 공간중첩 기능인 [Intersect]를 수행하였다. Fig. 2는 도로구역선 경계에 포함되어 있는 연속지적도 현황이며, 필지별 지목을 확인한 결과 도로 외에도 임야, 대지, 하천, 전, 답 등의 지목도 확인이 되었다. 이와 같이 도로 이외의 지목에 대해서는 토지이동을 통한 지목변경이 실시되어야 할 대상이 되며, 연속지적도상 Null값의 경우 지적도 및 임야도, 토지등기부등본 등을 대조하여 정리하거나 등록사항정정을 해야 한다.

Figure 2

Continuous cadastral map included in KLIS road boundary

GIS 공간분석을 통해 도로구역선 기준 지목별 필지수와 면적을 Table 1과 같이 분석하였다. 분석결과, 도로구역선에 포함된 토지는 총 28,222 필지, 11,606,730㎡ 로 나타났으며, 이중 도로로 지목변경이 완료된 토지는 14,886 필지, 5,516,221㎡ 로 도로구역선에 포함된 필지수 대비 53%, 면적 대비 48% 가 정리 완료된 필지로 분석되었다. 따라서 지목이 도로인 필지를 제외한 토지이동 대상필지(미정리 토지)는 13,336 필지, 6,090,509㎡ 로서 도로구역선에 포함된 필지수 대비 47%, 면적 대비 52% 로 분석되어, 실제 이용현황과 지적공부상 이용현황이 서로 불일치하고 있다는 것을 알 수 있었다.

Table 1

Parcels of land alternation based on KLIS road map

Table 2는 소유구분별 토지이동 대상필지 분석결과를 나타낸 것이다. 소유구분별 분석 결과를 살펴보면, 도로구역선에 포함된 토지는 총 28,222 필지, 11,606,730㎡ 중 사유지는 4,851 필지, 958,671㎡ 로 전체 필지수 대비 17%, 면적 대비 8%가 소유권 변동이 이루어지지 않은 상태로 분석되었다. 이것은 현재 도로로 사용되고 있지만 보상이 이루어지지 않았거나, 보상은 이루어졌으나 소유권 이전을 하지 않아 사유지로 남아 있는 것으로서 도로 관리부서에서 정리해야 할 필지들에 해당된다. 또한, 등록사항정정대상 토지인 지목이 “가”인 경우는 48 필지, 19,804㎡ 이며, 소유구분이 “Null"인 경우는 295 필지, 97,065㎡ 로 지적도와 임야도, 토지등기부등본 등을 대조하여 실제 상황에 맞게 정정하는 과정이 필요하며, 진안군의 경우 철도부지 및 선로가 없으나 지목이 철도용지로 되어 있는 6 필지, 8㎡ 의 경우 실제 상황에 맞게 지목변경이 이루어져야 할 것으로 판단된다.

Table 2

Parcels of land alternation based on KLIS road map according to ownership

3.3 실폭도로를 이용한 대상필지 선정

실폭도로는 연속지적도, 수치지형도, 항공사진 등을 기반으로 구축된 국가주소정보시스템 전지지도 레이어의 한 형태로 실제 도로로 이용되고 있는 도로현황을 의미한다. 기존의 토지이동 대상필지 업무 방식인 KLIS 도로구역선을 기준으로 한 분석에서는 국도, 지방도, 군도만을 대상으로 하고 있기 때문에 면리간 도로 등과 같은 도로들을 포함하지 못하는 한계를 가지고 있다. 본 연구에서는 이러한 기존의 토지이동 대상필지 선정 방법을 개선하고자 새주소 데이터베이스에 있는 실폭도로 레이어를 이용하여 대상필지를 분석하였다.

일반적으로 도로구역은 실폭도로 경계를 포함하여 옹벽, 배수로, 성토지반 및 주변지역을 함께 고려하여 도로구역선이 지정되며, 도로경계에서 보통 5m 정도 이격된 구간이 접도구역선으로 지정된다. 이러한 도로구역 및 접도구역은 도로의 규모와 지형 여건에 따라 달라지기 때문에, 본 연구에서는 도로 주변의 토지이동 대상필지를 선정하기 위하여 실폭도로 경계를 중심으로 [Buffering] 기능을 수행하여 각각 3m, 5m, 10m의 접도구역을 설정한 후 각 접도구역별 연속지적도의 분포특성을 지목과 소유구분별로 분석하였다. Fig. 3은 실폭도로를 중심으로 10m의 접도구역을 설정한 화면이다.

Figure 3

Selection of 10m-roadside based on practical width of road

또한, 실폭도로 경계에 포함되어 있는 연속지적도를 추출하기 위해 GIS 공간중첩 기능인 [Intersect]를 수행하였다. Fig. 4는 실폭도로 경계로부터 접도구역 10m에 포함되어 있는 연속지적도를 대상으로 지목과 소유구분 정보를 기준으로 [Dissolve] 기능을 수행한 결과를 나타낸 것이다. Fig. 4(a)의 필지별 지목을 확인한 결과, 도로 외에도 임야, 대지, 하천, 전, 답 등의 지목도 확인이 되었다. 이와 같이 도로 이외의 지목에 대해서는 토지이동 대상필지로 선정하여 각종 인․허가 선행 여부를 확인한 후 지목변경 등 토지이동이 이루어져야 하며, 연속지적도상 Null값의 경우 지적도 및 임야도, 토지등기부등본 등을 대조하여 정리하거나 등록사항정정을 해야 한다.

Figure 4

Continous cadastral map based on 10mroadside from practical width of road

실폭도로를 기준으로 3m, 5m, 10m 내의 토지이동 대상필지의 수와 면적을 분석한 결과, 3m 기준에 포함된 토지의 필지수와 면적은 각각 총 111,613 필지, 23,164,925㎡, 5m 기준에 포함된 토지는 총 124,718 필지, 31,300,753㎡, 10m 기준에 포함된 토지는 총 141,820 필지, 50,693,048㎡ 로 나타났다.

Table 3은 실폭도로를 기준으로 분석한 토지이동 대상필지수와 면적이며, 도로구역선을 기준으로 분석한 토지이동 대상필지와 비교하여 증가 비율을 함께 표시하였다. 분석 결과, 실폭도로 기준 토지이동 대상필지는 도로구역선 기준과 비교할 때 접도구역 3m, 5m, 10m에서 필지수는 각각 3.9배, 4.4배, 5.0배 증가하였으며, 면적은 각각 2.0배, 2.7배, 4.3배로 증가하였다.

Table 3

Parcels of land alternation based on practical width of road

이와 같이 도로구역선에 기초하여 토지이동 대상필지를 평가했던 기존의 방법에 비해 새주소 실폭도로를 기준으로 분석한 토지이동 대상필지수와 면적이 2배 이상 크게 증가함을 알 수 있었다. 따라서 토지이동 대상필지 선정 업무 추진시 새주소 실폭도로 자료를 활용하는 것이 실제 현황을 반영하는데 효과적이라고 판단된다.

Table 4는 소유구분별 실폭도로 기준 토지이동 대상필지를 분석한 결과이다. 소유구분별 분석 결과를 살펴보면, 3m 기준에서 필지수와 면적이 각각 111,613 필지, 23,164,925㎡로 분석되었으며, 이 중 사유지가 56,360 필지, 8,085,059㎡ 로서 전체 필지수 대비 50.5%, 면적 대비 34.9%로 나타났다. 또한 5m 기준에서는 총 124,718 필지, 31,300,753㎡ 중 사유지가 64,688 필지, 12,347,895㎡ 로서 전체 필지수 대비 51.9%, 면적 대비 39.4%로 나타났고, 10m 기준에서는 총 141,820 필지, 50,693,048㎡ 중 사유지가 75,230 필지, 24,400,100㎡ 로 전체 필지수 대비 53.0%, 면적 대비 48.1%가 소유권 변동 없이 도로로 사용되고 있어 개인의 재산권 침해 및 공신력이 저하되는 지적공부임을 알 수 있었다.

Table 4

Parcels of land alternation based on practical width of road according to ownership

Table 5

Number of parcels and Area based on 10m-roadside from practical width of road according to land classification

또한, 10m 기준 등록사항정정대상 토지는 지목이 “가”인 경우 152 필지, 50,209㎡ 이며, 소유구분이 “Null"인 경우는 1,127 필지, 550,470㎡ 로 지적도와 임야도, 토지등기부등본 등을 대조하여 실제 상황에 맞게 정정해야 하며, 진안군의 경우 철도부지 및 선로가 없으나 지목이 철도용지로 되어 있는 25 필지, 25,073㎡ 의 경우도 실제 상황에 맞는 지목변경이 이루어져야 할 것이다.

Table 4에 제시된 바와 같이 실폭도로를 기준으로 3m, 5m, 10m 접도구역내 토지이동 대상필지를 소유구분별로 분석한 결과, 도로구역선 기준에 비해 매우 많은 필지가 토지이동 대상필지에 포함되는 것을 알 수 있었다. 특히 실제 보상이 이루어져야 하는 사유지의 경우 실폭도로 기준 토지이동 대상필지가 도로구역선 기준에 비해 3m, 5m, 10m 접도구역내에서 필지수가 각각 11.6배, 13.3배, 15.5배로 매우 높게 나타으며, 면적에서도 각각 8.4배, 12.8배, 25.5배로 매우 높게 나타났다.

지목 및 읍면별로 토지이동 대상필지 현황을 파악하는 것은 토지보상 업무를 수행하는데 매우 효과적인 자료가 된다. 본 연구에서는 실폭도로를 기준으로 접도구역 3m, 5m, 10m에 대해 읍면별․지목별 토지이동 대상필지수와 면적을 분석하였으며, 대표적으로 접도구역 10m를 기준으로 분석한 결과를 표 5에 제시하였다.

접도구역 10m를 기준으로 분석한 지목별 분석 결과에서는, 총 141,820 필지 중 지목이 도로인 토지는 39,064 필지로 전체 대비 27.5%로 나타났으며, 따라서 72.5%의 필지가 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다. 또한 면적을 기준으로 살펴보면, 총 50,693,048㎡ 중 지목이 도로인 필지의 면적은 10,600,410㎡로 전체 대비 20.9%로 나타났으며, 따라서 79.1%의 면적이 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다. 그리고 도로를 제외한 지목 중에서는 답과 전의 필지수가 각각 19.6%와 14.8%로 가장 높게 나타났으며, 면적에서는 임야와 답이 각각 29.1%와 14.7%로 가장 높게 나타났다.

본 연구에서는 지면 제약상 분석결과를 제시하지는 않았지만, 접도구역 3m 기준 지목별 분석 결과 총 111,613 필지 중 지목이 도로인 토지는 35,730 필지로 전체 대비 32.0%로 나타났으며, 따라서 68.0%의 필지가 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다. 또한 면적을 기준으로 살펴보면, 총 23,164,925㎡ 중 지목이 도로인 필지의 면적은 7,649,043㎡로 전체 대비 33.0%로 나타났으며, 따라서 67.0%의 면적이 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다.

아울러 접도구역 5m 기준 지목별 분석 결과 총 124,718 필지 중 지목이 도로인 토지는 37,457 필지로 전체 대비 30.0%로 나타났으며, 따라서 70.0%의 필지가 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다. 또한 면적을 기준으로 살펴보면, 총 31,300,753㎡ 중 지목이 도로인 필지의 면적은 8,915,214㎡로 전체 대비 28.5%로 나타났으며, 따라서 71.5%의 면적이 지목 변경을 통한 실제 토지이동 대상필지로 변경되어야 할 부분임을 알 수 있었다.

접도구역 10m를 기준으로 분석한 읍면별 토지이동 대상필지 분석 결과에서는 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.3%와 20.5%로 가장 높게 나타났다. 이것은 진안읍이 다른 읍면에 비해 실폭도로의 점유비율이 높기 때문이며, 지목이 도로인 토지를 제외한 분석에서도 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.3%와 20.7%로 가장 높게 나타났다.

본 연구에서는 지면 제약상 분석결과를 제시하지는 않았지만, 3m 접도구역에서도 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.7%와 22.1%로 가장 높게 나타났으며, 지목이 도로인 토지를 제외한 분석에서도 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.7%와 22.6%로 가장 높게 나타났다. 또한 5m 접도구역에서도 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.57%와 21.3%로 가장 높게 나타났으며, 지목이 도로인 토지를 제외한 분석에서도 진안읍이 필지수와 면적에서 각각 22.5%와 21.7%로 가장 높게 나타났다.

토지이동 대상필지를 분석한 후 국유지, 공유지, 군유지를 제외한 사유지를 중심으로 실질적인 보상 업무가 이루어진다. 본 연구에서는 실폭도로 접도구역 3m, 5m, 10m 기준 소유구분별 필지수와 면적을 읍면별로 분석하였으며, Table 6은 대표적으로 실폭도로 접도구역 10m 기준 분석결과를 나타낸 것이다. 접도구역 10m를 기준으로 분석한 사유지의 필지수와 면적은 각각 17,215 필지와 4,783,973㎡로 사유지 전체 대비 각각 22.9%와 19.6%로 가장 높게 나타났다.

Table 6

Number of parcels and Area based on 10m-roadside from practical width of road according to ownership

본 연구에서는 지면 제약상 분석결과를 제시하지는 않았지만, 3m 접도구역을 기준으로 사유지를 분석한 결과에서도 필지수와 면적이 각각 13,134 필지와 1,631,786㎡로 사유지 전체 대비 각각 23.3%와 20.2%로 가장 높게 나타났다. 그리고 5m 접도구역에서도 진안읍의 사유지에 대한 필지수와 면적이 각각 14,949 필지와 2,455,264㎡로 사유지 전체 대비 각각 23.1%와 19.9%로 가장 높게 나타났다.